lesgermanija

УПРАВЛЕНИЕ БАССЕЙНАМИ РЕК

 За последние десятилетия в мире накоплен большой опыт в этом вопросе. Особенно больших успехов достигли некоторые страны Европейского Союза. На основе их опыта в 2000 г. была принята Европейская Директива о Воде. Этот документ ставит своей задачей комплексное управление водными ресурсами, основанное на модели бассейнового управления. В настоящее время процессы Европейской интеграции стоят для РФ на повестке дня, что неоднократно подчёркивалось Президентом РФ В.В. Путиным. Для России это означает, что в ближайшие годы необходимо привести ряд основополагающих законодательных актов в соответствие с документами Европейского Союза.
В последние годы МПР России тесно сотрудничает с программой ТАСИС Европейского Союза по изучению и передаче опыта в области управления водными ресурсами. Данный выпуск газеты отображает результаты этого сотрудничества и предлагает новые подходы к реформированию водной службы РФ, полагаясь на принципы Европейской Директивы о Воде.

С вопросами и предложениями по поводу публикаций просьба обращаться в МОБВУ по тел. (095) 497 00 77, факсу (095) 497 75 01, e-mail: mobvu@comail.ru (Контактное лицо: Голубихина Ю.Б.), а также в офис проекта ТАСИС по телефону (095) 928 90 19, факсу (095) 923 52 57, e-mail: mailbceom@comail.ru и verseau@mnet.fr (Контактное лицо: Юнона Виденина)

Государственная политика России

Государственная политика России в области управления водными ресурсами направлена на экологически сбалансированное устойчивое развитие водного хозяйства. Сложная институциональная и экономическая ситуация в стране затрудняет достижение данной цели. Постоянное загрязнение водных ресурсов, трудности с распределением воды, а также проблемы, стоящие перед некоторыми видами водопользования, – вот только некоторые из вопросов, которые не могут быть решены экономически эффективно с помощью существующей системы управления водными ресурсами в достаточно короткий срок.
МПР России видит решение существующих проблем в развитии модели управления речным бассейном как цельной природной экосистемы. Основной проблемой является отсутствие определённой и чёткой организационной модели управления, которая бы отражала бассейновый подход и учитывала административное деление России и, кроме того, открывала возможности для эффективного взаимодействия между различными уровнями управления. Важными аспектами подобной модели являются финансово-экономические вопросы. Основные промышленно развитые страны применяют такие модели управления речным бассейном, и их опыт представляет несомненный интерес для нашей страны.

Основные принципы управления водными ресурсами (Рамочная Директива ЕС по Воде)

Комплексное управление водными ресурсами является на сегодняшний день всемирно признанным принципом управления водными ресурсами. Ряд стран, в основном в Западной Европе и Северной Америке, начал применять данный принцип управления ещё в середине 70-х гг.
Российская Федерация приняла решение усовершенствовать свою институциональную структуру в области управления водными ресурсами, опираясь на данные принципы. В рамках вышеуказанного Проекта МПР России выразило намерение строить свою институциональную структуру преимущественно на основе двух существующих моделей: французской модели управления водными ресурсами и новой Рамочной Директивы ЕС по Воде.

Принципы Рамочной Директивы по существу заимствованы из французской системы управления водными ресурсами:
· бассейновый подход, при котором объектом управления является речной бассейн в его гидрографических границах, включая подземные воды;
· создание или назначение уполномоченного органа, отвечающего за управление водными ресурсами. Пример практической реализации во Франции: Бассейновый комитет, отвечающий за водную политику в бассейне (планирование управления водными ресурсами и ставки платежей, и Водное агентство, являющееся исполнительным органом);
· разработка генерального плана управления и развития бассейна;
· полное покрытие расходов на водные услуги, включая расходы в сфере окружающей среды и водных ресурсов, с учётом экономического анализа и в соответствии с принципом <загрязнитель платит>;
· вовлечение субъектов водных отношений во все аспекты управления водными ресурсами и их информирование.

А у нас?
Большинство принципов комплексного управления водными ресурсами нашло отражение в Водном кодексе РФ 1995 г., однако они не применяются в масштабе речного бассейна.
Тщательный анализ Водного кодекса РФ выявляет, что этот документ не обеспечивает комплексный подход в вопросах охраны водных ресурсов и управления ими. Созданная на его основе нормативно-правовая база представляется запутанной и малоэффективной, доверие к ней падает, что приводит к возникновению разногласий в её применении. Положения кодекса недостаточно хорошо прописывают права водопользователей, да и административная структура по управлению водными ресурсами представлена весьма расплывчато.
До недавнего времени речные бассейны фактически не являлись единицей управления водными ресурсами. Из существующих территориальных органов МПР России деятельность одних лишь Бассейновых водных управлений (БВУ) была частично основана на принципе гидрографических границ бассейна. Остальные же действовали в рамках административных границ.
Отсутствует механизм разработки и проведения политики управления водными ресурсами в рамках речного бассейна (разработка, согласование и внедрение планов управления и развития речного бассейна).

Местные органы управления и водопользователи не участвуют в процессе принятия решений на уровне речного бассейна.
Принцип <вода платит за воду> не реализуется: существующие платежи за пользование и загрязнение водных объектов являются источником наполнения бюджетов разных уровней и лишь частично используются для финансирования мероприятий по охране и восстановлению водных ресурсов.
В структуре МПР России подразделения, имеющие отношение к воде, до сих пор рассеяны по различным службам. Это может стать серьёзным препятствием для эффективного комплексного управления водными ресурсами.
Внедрение комплексного управления водными ресурсами
в России

На первой стадии Проекта были разработаны предложения по усовершенствованию государственной нормативно-правовой и институциональной структуры управления водными ресурсами (см. схему). МПР России приняло ряд распорядительных документов, способствующих внедрению принципов бассейнового управления:
· приказ МПР России
№ 355 от 24.04.01 <О районировании территории Российской Федерации по бассейнам водных объектов>;
· приказ МПР России
№ 675 от 1.10.01 <О структуре центрального аппарата МПР России>;
· приказ МПР России
№ 128 от 20.03.02 <О Совете Государственной водной службы МПР России>.

Приказ № 355 разделил территорию РФ на 17 водных бассейнов. Поскольку главная особенность России – наличие на её территории крупномасштабных речных бассейнов и нескольких крупных трансграничных рек – потребовала иного подхода. Пришлось наиболее крупные речные бассейны поделить на под-бассейны. Это позволило учесть демографические и экономические особенности конкретных территорий, а также проблемы управления водными ресурсами в верхнем и нижнем течении реки.
Что касается крупных речных бассейнов, то, как предполагается, их общее координирование должно осуществляться с помощью специального органа, например, Речной комиссии. В её компетенцию должны войти вопросы, требующие комплексного решения для всего течения реки (судоходство и управление каскадами водохранилищ). Кроме того, Речная комиссия также должна устанавливать цели качества воды, управления паводками, рыбного хозяйства для основного русла реки.
Приказ № 675 юридически утвердил в структуре самого МПР России Федеральную водную службу (см. структуру).
Приказом № 128 создан Совет Государственной водной службы МПР России, в состав которого вошли представители высших органов законодательной и исполнительной власти, учёные и представители водопользователей. Совет Государственной водной службы – консультативный орган, призванный разрабатывать основные направления государственной политики в области управления водными ресурсами.

Для дальнейшего совершенствования системы с февраля 2001 г. реализуется вторая стадия Проекта по организации управления речным бассейном в пилотном регионе реки Оки. Внедряется система управления на территории бассейна в его гидрографических границах.

Правительство России рассматривает сейчас новые способы управления водными ресурсами. За основу взят так называемый бассейновый принцип, который хорошо зарекомендовал себя во Франции. Насколько назрела предлагаемая по французскому образцу реформа?

Своё мнение о предполагаемых реформах в водном секторе высказал Александр Семёнович БЕЛЯКОВ – Председатель Комитета Госдумы по природным ресурсам и природопользованию.
– В российском законодательстве в общем-то прописано, что управлять водными ресурсами нужно по бассейновому принципу, но это не обязательное условие, так что систему надо совершенствовать.
У нас есть Водный кодекс РФ, принятый в 1995 г. Документ основательный, на тот момент современный, позволяющий эффективно работать. Разумеется, на практике возникают некоторые разногласия между субъектами Федерации из-за того, что одна река протекает через несколько субъектов. А в каждом субъекте – свой взгляд на решение проблем. Поэтому, безусловно, должны существовать бассейновые органы, наделённые широкими государственными полномочиями, и одновременно с этим отвечающие за использование и управление водными ресурсами.
Например, проблему реки Волги предпочтительно решать сообща, силами нескольких субъектов Федерации. И здесь, конечно, требуется такой совещательный орган, который бы разрабатывал и утверждал стратегию управления всем бассейном в целом. Моё твёрдое убеждение – таким органом должно быть федеральное управление.
Что касается финансовой стороны вопроса, то я думаю, за любую воду надо платить. Это нормальный товар, которым пользуются для питьевых, технических, сельскохозяйственных целей. И чем больше человек загрязняет водные ресурсы, тем больше он должен платить. Причём эта сумма должна покрывать расходы на очистку воды.
Во Франции в этом смысле система более эффективная. Ведь фактически там действуют целевые налоги. А у нас финансовые средства, собранные за загрязнение окружающей среды, если и возвращаются в конкретный регион или субъект Федерации, то только отчасти.
Научно доказано, что каждый год нужно вкладывать около 100 млн. долл. США для поддержки существующей на Волге инфраструктуры. Те же плотины нуждаются в ремонте, восстановлении. Но денег не хватает, хотя платежи за загрязнение исправно выплачиваются заводами и другими налогоплательщиками. А почему так получается? Потому что нет гарантии, что все средства, собранные за причинение вреда окружающей среде, пойдут на устранение этого вреда. Зачастую их приходится выклянчивать, а это в принципе неверно. Теперь представьте, что та плотина, на ремонт которой вовремя не нашли денег, вдруг рухнула. Сколько же средств понадобится для её восстановления и ликвидации общего ущерба? На примере Ленска мы убедились, как это бывает. Для защитных мероприятий денег не выделили – повод для этого нашёлся, а теперь вынуждены тратить миллиарды рублей на восстановление инфраструктуры.