Лесоуправление и лесопользование

Лесной фонд России используется крайне недостаточно. Объём заготовки древесины по рубкам главного пользования в 2001 г. составил 115 млн. м3, или 22% от расчётной лесосеки. При этом в Сибири и Дальнем Востоке она осваивается всего на 10-14%.
Вместе с тем за последние три года в Северном, Северо-Западном, Центральном и Волго-Вятском районах европейской части России наметилась тенденция увеличения объёмов лесозаготовок по рубкам главного пользования. Доля этих многолесных регионов в общем объёме заготовки древесины в целом по России по рубкам главного пользования лесом составляла 50%. Если расчётная лесосека по хвойному хозяйству по России была использована на 27%, то, соответственно, в Северном – на 45%, Северо-Западном – на 66%, Центральном – на 75,4%, Волго-Вятском – на 72%.
Наличие таких факторов в многолесной зоне европейской части России, как развитая инфраструктура, значительные мощности по переработке древесины, большие запасы спелой древесины на корню, относительно разветвлённая сеть дорог, близость к экспортным рынкам сбыта, а также устойчивый внутренний спрос на лесную продукцию, будут способствовать дальнейшему наращиванию объёмов лесозаготовок в этих районах.
Возникает вопрос – каковы же резервы роста объёма лесозаготовок? Постановка вопроса закономерна, так как расчётная лесосека по рубкам главного пользования лесом устанавливается лесоустройством только как лесоводственная норма лесопользования без учёта транспортной доступности спелых древостоев и рентабельности их заготовки.
В условиях крайне низкой инвестиционной активности в лесопромышленном комплексе, ухудшения финансового состояния лесозаготовительных предприятий и утраты их производственного потенциала из-за высокого износа основных фондов практическое значение сегодня представляют лишь транспортно-освоенная и экономически доступная часть лесного фонда, т.е. безубыточная для заготовки и доставки древесины к пунктам сбыта.
Анализ динамики показателей лесного фонда эксплуатационно значимых регионов за последние 30 лет, факторов, определяющих лесоводственную и экономическую составляющую организации лесопользования, и проблем современного лесоуправления позволяет констатировать:
1. За последние 30 лет в связи с усиленной лесоэксплуатацией произошло резкое снижение площадей спелых и перестойных хвойных древостоев и возросла площадь хвойных молодняков и средневозрастных насаждений. Так, в Республике Карелия площадь спелых и перестойных древостоев сократилась с 61 до 33%, а площадь хвойных молодняков и средневозрастных насаждений увеличилась, соответственно, с 31 до 60%. Аналогичная ситуация имеет место и в других многолесных регионах России.
2. Как правило, за счёт усиленной рубки высокопродуктивных спелых хвойных древостоев произошло накопление в лесном фонде нерентабельных хвойных насаждений. Так, средний запас на 1 га перестойных древостоев, занимающих 38% площади эксплуатационных лесов Вологодской области, ниже приспевающих на
54 м3, а средневозрастных – на 6 м3.
Это подтверждает и отрицательная динамика соотношения запасов на 1 га спелых и приспевающих древостоев с 1973 по 2000 г. Если разница в запасе на
1 га между приспевающими и спелыми насаждениями в 1973 г. по Архангельской области составляла +10 м3 , то в 2000 г. уже + 29 м3, соответственно: в Республике Карелия в 1973 г. +17 м3, в 2000 г. +31 м3, Республике Коми в 1973 г. +36 м3, в 2000 г. +39 м3.
3. Характеристика отведённого и переданного лесозаготовителям лесосечного фонда на 2000 г. определяет, что в нём абсолютно преобладают небольшие по площади участки эксплуатационного фонда. Доля крупных лесосек (максимально разрешённых Правилами рубок в 50 га) крайне мала. Так, в Иркутской области средний размер лесосеки составляет от 14 до 20 га, в Костромской 84 % лесосек имеют площадь до 5 га. Таким образом, рубки главного пользования проводятся в деконцентрированном лесосечном фонде.
4. В составе освоенных лесов самый рентабельный ресурс – крупный пиловочник (диаметр больше 24 см) – в значительной мере истощён. В лесосечном фонде, переданном лесозаготовителям в 2000 г., в целом по России явно преобладает средняя (диаметр от 14 до 24 см ) и мелкая (диаметр от 6 до 14 см) древесина – 73 %.
Если в целом по России мелкая древесина составляет 21% от отведённого лесосечного фонда, то в Архангельской области – 32%, Вологодской – 31%, Республике Коми – 28%.
Наличие значительного количества мелкотоварной древесины в лесосечном фонде снижает рентабельность лесозаготовок и не способствует экономической стабилизации лесозаготовительных предприятий.
5. Характеристика путей транспорта по данным государственного учёта лесного фонда показывает, что протяжённость лесовозных дорог в лесном фонде до 1993 г. неуклонно возрастала, а с 1993 по 1998 г., в связи с прекращением их строительства снизилась в целом по России на 30 тыс. км, а в Европейско-Уральской зоне на
54 тыс. км. В последние годы эта ситуация ещё более обострилась.
6. В 2001 г. в России 56% древесины заготовлено на арендуемых участках лесного фонда, 19% продано на лесных аукционах и 25% отпущено по лимитам государственными органами исполнительной власти субъектов РФ. Большинство договоров аренды участков лесного фонда заключены лесхозами с лесозаготовителями на срок
5 лет, что не способствует решению проблемных вопросов по лесовосстановлению, охране лесов от пожаров, организации лесопользования, инвестированию средств, дорожному строительству. Минимальная ставка древесины, отпускаемой на корню, в 2001 г. составила 21,5 руб. за
1 м3, арендная плата – 22,5 руб. за 1 м3, аукционная цена 1 м3 – 76 руб. за 1 м3, т.е. экономическая эффективность арендных отношений крайне низка. Более того, отпуск 25% древесины на корню по лимитам и минимальным ставкам резко снижает доходность федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, а также прямо способствует созданию маломощных временных и бесконтрольных лесозаготовительных структур, реализующих древесину только в круглом виде по демпинговым ценам и не несущих никакой ответственности за лесовосстановление вырубок и охрану лесов от пожаров. При этом необходимо отметить, что платежи за древесину, отпускаемую на корню, по экспертным оценкам, в структуре себестоимости заготовки древесины достаточно значительны и достигают 15-25%, а в себестоимости продукции деревообработки эти платежи не превышают 1,0-3,0%.
Прибыль от финансово-хозяйственной деятельности в 2000 г. достигла в лесозаготовительной промышленности 2 млрд. руб., в деревообрабатывающей – 4,1 млрд. руб., в целлюлозно-бумажной –
10,7 млрд. руб.
Эти данные показывают, что основной доход предприятий лесопромышленного комплекса концентрируется у конечного звена технологической цепочки – в целлюлозно-бумажной отрасли. Поэтому в современных условиях преобразования в лесопромышленном комплексе осуществляются путём создания вертикально интегрированных структур, охватывающих полный технологический цикл от лесозаготовок до реализации конечной продукции. Необходимо форсировать пользование лесом и ведение лесного хозяйства на условиях длительной аренды участков лесного фонда, и в первую очередь целлюлозно-бумажным комбинатам.
7. В субъектах РФ отмечается стабильная тенденция увеличения числа случаев незаконных порубок деревьев. Возрастает также количество случаев, когда лица, совершившие эти правонарушения, не выявляются. Соответственно увеличивается и процент невозмещённого ущерба от данного вида правонарушения. За 1999-2001 гг. число незаконных рубок леса увеличилось с 22 до 30 тысяч. Объём незаконных заготовок древесины в 2001 г. возрос на 30% по сравнению с 2000 г. и составил 925 тыс. м3.
Главная причина такого положения заключается в том, что лесхозы, являясь территориальными органами федерального органа управления лесным хозяйством, неудовлетворительно выполняют свои обязанности по осуществлению государственного контроля по использованию и охране лесного фонда, являющегося федеральной собственностью. Это связано с тем, что при <обвальном> снижении лесопользователями объёмов заготовки древесины от рубок главного пользования идёт процесс увеличения лесхозами объёмов заготовки древесины от промежуточного пользования лесом и прочих рубок. Так, если в 2001 г. предприятия лесопромышленного комплекса заготовили древесины по рубкам главного пользования на
3 млн. м3 меньше, чем в 2000 г., то лесхозы МПР России и подрядные организации, заготовили древесины на 1,3 млн. м3 больше, чем в 2000 г. и на 2,5 млн. м3 больше, чем в 1999 г. Такая форма организации лесопользования, и особенно в многолесных регионах, где уже наблюдается рост лесопромышленного производства, дискредитирует государственные органы управления лесным хозяйством, и в первую очередь лесхозы. Это проявляется в следующем:
· в монопольном праве лесхоза распоряжаться ресурсами промежуточного пользования лесом, причём в своих интересах;
· осуществляя промежуточное пользование лесом в основном используя на заготовке древесины государственную лесную охрану, лесхозы, пользуясь льготами, не вносят в бюджеты разного уровня плату за древесину, отпускаемую на корню, и другие налоги и соответственно реализовывают древесину по низким ценам;
· в низком качестве рубок ухода за лесом и санитарных рубок, что подтверждается проверками в ряде регионов;
· уделяя максимальное внимание промежуточному пользованию лесом, лесхозы резко ослабили государственный контроль за использованием и воспроизводством лесов, охраной и защитой лесного фонда;
· лесхозы не несут никакой ответственности за снижение объёмов отпуска древесины на корню, за увеличение незаконных порубок леса, что в целом отрицательно сказывается на доходности лесного хозяйства и эффективности работы лесопромышленного комплекса.
8. Оборот рубки – важная лесоводственная и экономическая категория лесоустройства и лесного хозяйства. Оборот рубки определяет цель хозяйства, непрерывность и постоянство лесопользования, структуру выращиваемых сортиментов, служит основанием деления лесного фонда целевого хозяйства на возрастные группы. При этом критерий – получение наивысшей доходности – в понятии оборота рубки определял рыночное начало в организации лесопользования. Главными задачами лесоустройства были: формирование на основе материалов лесной таксации целевых хозяйств, обоснование и установление индивидуальных оборотов рубки по каждому целевому хозяйству, определение на основании его размера главного пользования лесом и способов рубки, проектирование промежуточных рубок лесных и лесокультурных работ.
До 1930 г., когда в России в организации лесопользования действовали рыночные отношения, понятие оборота рубки являлось основным элементом лесоустроительного проектирования.
В 1958 г., а затем в 1978 г. были утверждены новые оптимальные возрасты рубок, которые приравнивались к возрастам технической спелости на крупную и среднюю древесину. Оптимальные возрасты рубок приняты по экономическим районам России, в разрезе групп лесов, по породам и бонитетам. Отождествлённые с возрастом технической спелости декретированные возрасты рубок при лесоустройстве не подлежали изменению. Оптимальные возрасты рубок искусственно сдерживают интенсивность ведения лесного хозяйства и лесопользования, так как утверждённые возрасты рубок ориентируют ведение лесного хозяйства на выращивание только крупной и средней древесины и предполагают формирование только двух хозяйственных секций: высших и низших бонитетов, а для Центрального экономического района это разделение вообще не предусмотрено.
Следствием перехода лесоустройства на декретированные обороты рубки (возрасты рубки) является наличие существенных проблем в организации лесного хозяйства и лесопользования в современных условиях.
При проведении лесоустройства не учитываются экономическая доступность древостоев, конкретный характер потребления древесины, получение постоянной наивысшей доходности от целевых хозяйственных секций, не рассматривается и не анализируется вопрос при обосновании лесопользования о превышении доходной части от продажи древесины на корню над расходной на ведение лесного хозяйства.
Произошло искусственное нивелирование интенсивности ведения лесного хозяйства по регионам России, например – европейской её части, так как цель одна – получение только крупной и средней древесины. Вместе с тем в условиях рыночной экономики также необходимо направлять ведение лесного хозяйства на получение целевых сортиментов с укороченным оборотом рубки: балансов, рудостойки, мелкого пиловочника.
Внедрение в практику ведения лесного хозяйства и лесоустройства создания целевых хозяйств с конкретными оборотами рубки, в том числе и на выращивание балансов, позволит:
· вовлечь в лесопользование в экономически доступной части значительный лесосырьевой потенциал;
· оптимизировать лесопользование с учётом лесоводственных и экономических факторов;
· развить дорожную и мелиоративную сеть;
· обеспечить максимальную отдачу вложенных бюджетных и собственных средств лесозаготовителей в использование, воспроизводство, охрану и защиту лесов.
9. 2001 г. характеризуется низкой эффективностью организации лесопользования.
Во-первых, произошло снижение объёмов заготовки древесины по рубкам главного пользования. Если в 1999 г. было заготовлено 111 млн.кбм. древесины, в 2000 г. – 118 млн. кбм., то в 2001 г. –
115 млн. кбм.
Во-вторых, резко снижен темп роста лесного дохода от продажи древесины на корню. В 1999 г. в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ с лесного хозяйства поступило 2,8 млн. руб. Соответственно, в 2000 г. 4,1 млн. руб., в 2002 году ожидаются 5,0 млн. руб. При этом необходимо подчеркнуть, что Постановлением Правительства РФ от 19.02.2001 г. № 127 минимальные ставки за древесину, отпускаемую на корню, в 2001 г. были увеличены в 1,95 раза по сравнению с 1999 г.
Согласно Федеральному закону <О бюджете на 2002 год> предусматривается все средства, ранее оставлявшиеся в распоряжении лесхозов, в размере 1,95 млрд. руб. направлять в федеральный бюджет. В бюджеты субъектов РФ поступают все платежи за древесину, отпускаемую на корню, исчисленные по минимальным ставкам лесных податей – ориентировочно 3,5-3,8 млрд. руб.
Расходы на финансирование лесоохранных и лесовосстановительных мероприятий на 2002 г. в проекте федерального бюджета предусмотрены в сумме 6,08 млрд. руб., т.е. в 3 раза больше доходов. В то же время в доходной части федерального бюджета на 2002 г. отсутствуют доходы лесхозов (свыше 5 млрд. руб.) от использования лесного фонда, находящегося в федеральной собственности, прежде всего от реализации лесопродукции от рубок ухода за лесом
и санитарных рубок (ст.41 п.4; ст.42 п.2 Бюджетного кодекса РФ).
Предусмотренные законом <О бюджете на 2002 год> изменения в части направления в федеральный бюджет только средств, ранее остававшихся в распоряжении лесхозов, могут привести к негативным последствиям:
· органы государственной власти субъектов РФ и лесхозы будут не заинтересованы в повышении доходов от лесных аукционов по продаже древесины на корню и от аренды участков лесного фонда;
· по указанным причинам доходы федерального бюджета от использования лесов могут оказаться значительно ниже прогнозируемых.
Выводы и предложения:
1. Выявленные закономерности состояния и использования лесосырьевых ресурсов подтверждают, что в связи со значительным наличием в лесном фонде нерентабельных деконцентрированных перестойных и спелых древостоев, с прекращением строительства лесовозных дорог, а также рядом причин последствий кризиса лесопромышленного комплекса, в большинстве многолесных регионов расчётная лесосека по рубкам главного пользования по хвойному хозяйству в транспортно доступных лесах и рентабельных древостоях практически осваивается на 100%. То есть дополнительных резервов хвойных лесосырьевых ресурсов, которые могут быть без значительных капиталовложений вовлечены в лесоэксплуатацию в многолесных регионах России,
и в первую очередь в европейской ее части, практически нет.
Можно предположить, что с учётом динамичного наращивания объёмов заготовки древесины в многолесной зоне европейской части России и наметившейся стабилизацией работы предприятий лесопромышленного комплекса, лесозаготовители в самое ближайшее время, как это было ранее в 70-80-х гг., поставят вопрос об изменении правил рубок главного пользования лесом, о перерубах расчётных лесосек, о понижении возрастов рубок хвойных пород, об изменении в распределении лесного фонда по группам лесов и лесов
1 группы по категориям защитности, об изменении режима лесопользования в экологически значимых лесах. Цель одна – вовлечь дополнительные лесосырьевые ресурсы в эксплуатацию в ущерб лесоводственным и экологическим требованиям. Тем более что в последние годы резко снизилась роль государственных органов лесного хозяйства в решении вопросов рационального использования и воспроизводства лесов.
Возможны ли альтернативные варианты развития лесных отношений в связи с такой постановкой вопроса? Ответ однозначный – да, они есть. Это переход, и в первую очередь на участках лесного фонда, переданных в аренду и концессию, от декретированных возрастов рубок к оборотам рубки, обоснованным через доходность выделяемого хозяйства на соответствующие сортименты (крупный, средний и мелкий пиловочник, балансы, фанерный кряж и др.).
Решение этой проблемы потребует кардинально изменить всю методическую и нормативно-правовую базу лесоустроительного и технического проектирования, правил лесопользования в вопросах оценки лесосырьевых ресурсов и организации лесопользования и лесного хозяйства. Конечной целью перехода лесного хозяйства на обороты рубки по целевым хозяйствам является переоценка всех лесосырьевых ресурсов России с учётом лесоводственных и экономических критериев получения наивысшей доходности от их использования. Необходимо ввести в современную практику лесного хозяйства понятие <Федерального лесного капитала>, т.е. стоимость эксплуатационных запасов древесины на корню, распределённых на основании оборотов рубки по сортиментам, доступности и рентабельности их заготовки. Именно обороты рубки по целевым хозяйствам позволяют оптимально оценить и отразить <Федеральный лесной капитал> по территориям лесхозов и возрасту древостоев применительно к конкретным сортиментам.
2. Определяющим фактором современного состояния лесоуправления является переход от командно-распределительной системы, основанной на централизованном планировании и выполнении соответствующих директив, к рыночной экономике. Решение этой стратегически важной проблемы требует завершение реформы лесоуправления, начатой в 1993 г.
О перспективах развития лесного хозяйства России как государственной системы управления лесами в настоящее время ведётся дискуссия на страницах газет, в министерствах, ведомствах и общественных организациях. Рыночная экономика не приемлет половинчатых решений в вопросах:
· что такое система государственного управления лесами,
· каковы функции и задачи юридических лиц по ведению лесного хозяйства и осуществлению лесопользования.
К сожалению, Основы лесного законодательства (1993 г.) и Лесной кодекс РФ (1997 г.) не дают прямые и конкретные ответы на эти вопросы.
Рассмотрим, в чём заключается реформа лесоуправления на современном этапе.
По нашему мнению, реформа современной системы лесного хозяйства должна преследовать 3 цели:
1. Усиление государственного управления лесами России:
Это может быть достигнуто путём:
1.1. Сохранения федеральной собственности на лесной фонд.
1.2. Повышения роли лесхоза как территориального органа федерального органа управления лесами в вопросах использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов.
В этих целях необходимо немедленно осуществить в рамках действующего лесного законодательства выделение из лесхозов следующих хозяйственных функций:
· проведение рубок промежуточного пользования лесом и переработку получаемой при этом древесины;
· выполнение лесовосстановительных, лесозащитных и противопожарных мероприятий, тушения лесных пожаров, строительство лесохозяйственных и противопожарных дорог (рис.1).
Реорганизацию лесхозов по указанной схеме необходимо провести в многолесной зоне, зоне интенсивных промышленных рубок, где активно внедряются арендные отношения, в больших объёмах продаётся древесина на корню на лесных аукционах.
Что касается малолесной зоны России, то здесь отсутствуют лесосырьевые ресурсы, которые могут быть вовлечены в промышленную эксплуатацию.
Это регионы, где леса имеют важное экологическое и прортивоэрозионное значение, они испытывают значительные техногенные и рекреационные нагрузки. Главные задачи лесного хозяйства – охрана и защиты лесов, проведение лесохозяйственных мероприятий, направленных на повышение их продуктивности, а также создания защитных лесных насаждений на землях сельскохозяйственного назначения. Поэтому в малолесной зоне России целесообразно сохранить существующую структуру лесхозов с функциями и задачами по ведению лесного хозяйства.
1.3. Усиления государственного контроля за лесопользованием и проведением лесохозяйственных мероприятий.
1.4. Внедрения геоинформационных систем по каждому лесхозу на основе картографических и таксационных баз данных.
1.5. Выдачи обязательного лесоводственного сертификата на древесину, отпускаемую на корню.
1.6. Проведения кадастровой оценки участков лесного
фонда.
2. Внедрение рыночных отношений в лесопользовании и в целом в лесном хозяйстве:
2.1.Передача участков лесного фонда в концессию.
К сожалению, существующая законодательная база не позволяет внедрить в лесопользование этот важный элемент рыночной экономики. Необходимо разработать проект федерального закона
<О концессии участков лесного фонда>. Главное в этом законопроекте – отразить особенности взимания отдельных видов налогов при исполнении соглашений о разделе продукции, как это действует в недропользовании.
Освобождение при определённых условиях инвестора – концессионера от НДС, от взимания акцизов, от налога на пользователей автодорог, от взимания налога на имущество предприятий и таможенной пошлины на ввозимые и вывозимые товары. В концессию участки лесного фонда передаются на основании решений Правительства РФ или специально уполномоченным им федеральным органом исполнительной власти, что защищает интересы инвестора со стороны государства.
2.2.Передача участков лесного фонда в аренду.
Анализ работы предприятий лесопромышленного комплекса в 2000 г. показывает, что наивысшую рентабельность имеют целлюлозно-бумажные комбинаты (ЦБК) – 36% и лесоперерабатывающие – 16%, а лесозаготовительные предприятия всего лишь 6%. Поэтому основными арендаторами участков лесного фонда на длительный срок должны быть ЦБК, лесоперерабатывающие комбинаты и высокорентабельные лесозаготовительные предприятия, осуществляющие переработку древесины. При этом необходимо исключить из Лесного кодекса РФ положение, согласно которому государственные органы исполнительной власти субъектов РФ вправе передавать по своему решению участки лесного фонда в аренду лесозаготовителям без лесных конкурсов сроком до 5 лет. Если предприятия лесопромышленного комплекса на участках лесного фонда, переданных им в аренду для заготовки хвойных балансов, осуществляют за счёт собственных источников закладку плантационных лесных культур и лесоводственные уходы за ними, противопожарные мероприятия и тушение лесных пожаров, строительство лесных дорог и гидротехнических сооружений, то срок аренды этих участков лесного фонда должен определяться возрастом оборота рубки целевого хозяйства. Для хвойных балансов это 60-70 лет.
2.3. Проведение лесных аукционов по продаже древесины на корню.
Практика организации лесных аукционов последних лет показывает, что наиболее высокая их эффективность (цена лесного аукциона) достигается при проведении их одной или несколькими центральными комиссиями в субъекте РФ, а не в отдельных районах и лесхозах.
Необходимо ввести в условия продажи древесины на лесных аукционах понятие <залога> для обеспечения лесозаготовителями обязанностей по выполнению ими лесовосстановительных мероприятий и соблюдению требований правил лесопользования. Целесообразно в лесном законодательстве изменить срок заготовки древесины в зависимости от объёмов её продажи на лесных аукционах с 1 года до 5 лет.
2.4. Проведение лесных тендеров по определению организаций, которые будут выполнять лесовосстановительные, лесозащитные и противопожарные мероприятия, тушить лесные пожары и строить лесохозяйственные и противопожарные дороги в лесном фонде лесхозов.
2.5. Передача функций лесхоза по отводу в натуре лесосечного фонда арендаторам и концессионерам на основании утверждённых планов рубок.
Согласно действующему законодательству, арендатор после заключения договора на аренду участков лесного фонда в течение одного года обязан представить на утверждение арендодателю план рубок и соответствующие проектные обоснования объёмов лесопользования и лесохозяйственных мероприятий. Проектные материалы арендатору за его счёт разрабатывают лесоустроительные предприятия. В целях повышения ответственности разработчика и заказчика за качество проектных решений, повышение точности отвода лесосечного фонда, а также усиления государственного контроля со стороны лесхозов за лесопользователями, целесообразно эту хозяйственную функцию передать арендатору. При этом необходимо сохранить за лесхозом право выписки лесорубочного билета на конкретные лесосеки согласно утверждённым планам рубки.
2.6. Приёмка, учёт и клеймение должностными лицами государственной лесной охраны лесхозов заготовленной древесины непосредственно на лесосеках – верхних складах.
Эта новая функция лесхозов как органов государственного лесоуправления значительно улучшит учёт заготовленной древесины, и, соответственно, повысит платежи за пользование лесным фондом, а также перекроет канал поступления незаконно добытой древесины. Вместе с тем эта функция потребует значительной перестройки существующей системы лесоуправления.
2.7. Участие лесоустройства в освидетельствовании лесосек рубок главного пользования в многолесной зоне.
Размеры лесонарушений, выявленные при освидетельствовании лесоустроительными предприятиями мест рубок с использованием материалов крупномасштабной аэрофотосъёмки, превышают по отдельным видам нарушений данные лесхозов в 3-20 раз, а по размеру штрафных санкций в 8 раз. Применение нового метода оказывало дисциплинирующее воздействие как на лесозаготовителей, так и на качество освидетельствования мест рубок, осуществляемое лесхозами.
Однако работы, выполняемые лесоустройством по освидетельствованию мест рубок с помощью крупномасштабных аэроснимков, в 2001 г. снизились на 70%.Они поэтому не оказывают серьёзного влияния на качество проведения рубок.
(Продолжение на стр. 8)
(Окончание. Начало на с. 7)
3. Повышение доходности федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ от ведения лесного хозяйства:
3.1. Изменение и оптимизация финансовых потоков между бюджетами различных уровней и государственными органами – лесоуправления (рис.2).
Для решения этой проблемы необходимо внести изменения в несколько статей Лесного кодекса РФ, в Налоговый кодекс РФ и Бюджетный кодекс РФ. Так, в статье 64 Лесного кодекса РФ следует предусмотреть возможность передачи земель лесного фонда в аренду в целях, не связанных с лесопользованием. Это даст возможность при переводе лесных земель в нелесные (ЛЭП, газопроводы и другие линейные сооружения, а также карьеры, свалки и др.) передавать их в аренду с ежегодным взиманием платы с лесопользователей.
При введении в Налоговый кодекс РФ понятия <лесной налог>, который должен собираться в федеральном бюджете, также необходимо в Бюджетном кодексе РФ отразить, что в состав неналоговых доходов, поступающих в бюджеты субъектов РФ, включаются платежи за пользование лесным фондом (разница между арендной платой, ценой лесного аукциона и лесным налогом). Реализация этих предложений в финансовом и налоговом законодательстве РФ позволит активизировать рыночные отношения в лесопользовании и повысит стоимость 1 кбм древесины, отпускаемой на корню, т.к. субъекты РФ будут заинтересованы устанавливать сверх ставки лесного налога максимально возможную арендную плату и в значительных объёмах реализовывать древесину на корню в лесных аукционах.
3.2. Составление смет доходов и расходов по каждому лесхозу, как это требует Бюджетный кодекс РФ (расходы на ведение лесного хозяйства – рис.1, доходы – рис.2).
Переход на сметное финансирование позволит решить главные проблемы лесного хозяйства – добиться прозрачности финансовых потоков и направить усилия лесхозов на повышение доходности от их работы.
3.3. Увеличение объёмов заготовки древесины и другой лесопродукции в лесном фонде РФ.
Это должны быть плановые показатели работы лесного хозяйства. Например, при разработке проекта федерального закона <О федеральном бюджете на 2003 год> необходимо предусмотреть конкретный объём отпуска древесины на корню в лесном фонде России. Соответственно, при формировании планов ведения лесного хозяйства по субъектам РФ и лесхозам также устанавливать ежегодный объём отпуска древесины на корню.
3.4. Осуществление мониторинга цен на древесину в круглом виде на внутреннем и внешнем рынках, а также прогноз объёмов потребления различных видов сортиментов древесных пород.
Это даст возможность своевременно устанавливать оптимальные ставки лесного налога на древесину, отпускаемую на корню, регулировать размер арендной платы и корневых цен на древесину при проведении лесных аукционов.
В заключение следует подчеркнуть, что важнейшей задачей современного ведения лесного хозяйства в условиях рыночной экономики является установление оптимальной юридической единицы лесоуправления. Решение этой задачи находится, по нашему мнению, в двух взаимоувязанных направлениях:
· увеличение доходности лесного хозяйства за счёт отпуска древесины на корню;
· повышение продуктивности лесов и усиление их экологической значимости.
Оптимизация территории лесного фонда в пределах субъекта РФ через призму этих двух направлений даст ответ на поставленный вопрос.
В настоящее время единственной и реальной юридической единицей управления лесами России как федеральной собственностью является лесхоз с лесничествами. Вместе с тем за 72 года функционирования лесхозов в качестве хозяйствующих субъектов исторически и экономически сложилась их оптимальная величина как функция комплексного ведения лесного хозяйства, исходными составляющими которого являются: наличие лесосырьевых ресурсов, цехов переработки древесины, пунктов отгрузки и реализации древесины, густота лесовозных и лесохозяйственных дорог и др.
Лесхозы в больших объёмах (до 60 млн. куб. м) осуществляли заготовку и переработку древесины от рубок главного пользования лесом и проводили весь комплекс лесохозяйственных работ. В 1993 г. во время реформы лесного хозяйства производственные мощности лесхозов по заготовке и переработке древесины были переданы, за исключением лесов южной малолесной зоны России, коммерческим структурам и лесхоз в связи с этим потерял своё значение как комплексное лесное предприятие. Необходимо отметить, что после реформы 1993 г. лесхозы продолжали сохранять на балансе значительные основные фонды, являющиеся федеральной собственностью. Это конторы лесхозов и лесничеств, здания ПХС, складов; небольшие цеха по переработке древесины, комплекс лесохозяйственных машин и механизмов, автотранспорт, компьютеры и др.
В соответствии с Основами лесного законодательства РФ (1993 г.) и Лесным кодексом РФ (1997 г.) в лесхозе усилились функции государственного управления лесами: передача в аренду участков лесного фонда, организация и проведение лесных аукционов по продаже древесины на корню, решение вопросов по изъятию земель лесного фонда, получение права выдачи разрешительных документов на пользование лесом по всей территории лесного фонда РФ. Одновременно укрепились связи и взаимодействие с местными и государственными органами власти в субъектах РФ в решении вопросов использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов.
Современный лесхоз это <зеркало> – отражение всех проблем государственного лесоуправления России. От решения вопроса, в каком направлении будет осуществляться реформа лесхоза как юридического лица зависит будущее лесов России.
Представители частного лесопромышленного сектора видят лесхоз как комплексное предприятие. Это позволит им не только в перспективе приватизировать основные фонды лесхозов, но и получить реальную возможность распоряжаться лесным фондом России.
Усиление государственного управления лесами в условиях рыночной зкономики требует рассматривать лесхоз как территориальный орган федерального органа управления лесами России.
В этих целях необходимо завершить реформу лесного хозяйства, начатую в 1993 г., – отделить от лесхозов коммерческую деятельность и предать ведение лесного хозяйства по договорам арендаторам, концессионерам и другим хозяйствующим субъектам.
Леса России уникальны по своему пространственному расположению на Евроазиатском материке и наличию в них колоссального лесосырьевого потенциала. В лесах России необходимо многообразие форм лесоуправления. Это непростая, серьёзная и кропотливая работа по каждому субъекту РФ, каждому лесхозу. В этом вопросе нельзя принимать ёнепродуманных решений. Ясно одно, что современная система лесоуправления должна базироваться на существующих лесничествах, т.к. они основа лесоуправления. И другое – система лесоуправления в малолесной зоне будет резко отличаться от многолесной. Эффективное лесоуправление требует системы, которая бы поощряла, с одной стороны, управляющего лесами, а с другой – тех, кто осуществляет лесопользование. При этом эта система должна вовлекать весь лесосырьевой потенциал каждого участка лесного фонда в лесопользование с учётом лесоводственных, экологических требований и обеспечивать получение максимального дохода лесного хозяйства.
М.Д. ГИРЯЕВ, к.с.-х.н.
О.А. ХАРИН, д.с.-х.н.